تعامل بین حکمرانی و رشد

اینک درک و فهم روز افزونی حاصل گشته است که «نهادهای» اقتصادی، سیاسی، حقوقی و اجتماعی، نقش حیاتی در موفقیت و شکست اقتصادی ملت ها ایفا می کنند.

اینک درک و فهم روز افزونی حاصل گشته است که «نهادهای» اقتصادی، سیاسی، حقوقی و اجتماعی، نقش حیاتی در موفقیت و شکست اقتصادی ملت ها ایفا می کنند.

واژه حکمرانی به شیوه های گوناگون قابل تعریف است و معانی متفاوتی پیدا می کند زمانی که از حکمرانی شرکتی یا حکمرانی به شکل عام صحبت می کنیم. در بافتار رشد و توسعه اقتصادی، حکمرانی به بخش های سرنوشت ساز در خوشه وسیع نهادها اشاره دارد. اجزای به ویژه مهم حکمرانی که بر این سیاق تعریف می شوند، شامل نهادهای سیاسی یک جامعه (فرآیند تصمیم سازی جمعی و نظارت بر سیاستمداران و بر گروه های ذی نفع قدرتمند سیاسی و اقتصادی)، ظرفیت دولت (قابلیت و توانمندی دولت در ارائه کالاهای عمومی به بخش های متنوع کشور) و تنظیم نهادهای اقتصادی (چگونه مداخلات دولت منجر به تشویق یا سرکوب فعالیت اقتصادی توسط عاملان اقتصادی می شود). بنابراین تعامل بین حکمرانی و رشد، پیوند عمیقی با تعامل بین نهادها (در معنای وسیع کلمه) و رشد اقتصادی پیدا می کند.

پی بردن به اهمیت نهادها در محیط های دانشگاهی، به واسطه حجم عظیم کارهای نظری و تجربی حاصل گردید. در دنیای سیاست گذاری، چنین درکی با درد و رنج بسیار به دست آمد که نتیجه جریان طولانی مجموعه اصلاحاتی در اطراف جهان بود که عمدتا شکست خوردند؛ چرا که در این اصلاحات توجهی به نهادها و مسائل حکمرانی نشده بود. ما اینک بهتر از گذشته می فهمیم و با این حال آنچه که می دانیم فقط نوک کوه یخی است. در کسوت افراد دانشگاهی، ما می توانیم امیدوار باشیم که در سال های پیش رو چیزهای بیشتری را خواهیم آموخت. اما سیاست گذاران چنین فرصت و نعمتی ندارند و باید بر اساس آنچه که ما در حال حاضر می دانیم، به توصیه های سیاستی عمل کنند.

همچنین سازمان های بین المللی و به طور خاص بانک جهانی لازم نیست (و اغلب واقعا حتی نتیجه بخش نیست) که به جدیدترین پژوهش ها نگاه کنند تا امور روزمره خود را به سامان رسانند. پژوهش های دانشگاهی به کندی و مطابق با پویایی های خاص خود پیشرفت می کند و اغلب اندیشه هایی پاداش دریافت می کنند که ضد و نقیض هستند؛ اگر چه ارتباط تجربی اندکی داشته باشند. فقط اندیشه هایی که از آزمون زمان سر بلند بیرون آیند یک روز به عرصه سیاست گذاری مرتبط گشته و اهمیت خواهند یافت. اینک که حجم کافی آثار تجربی و اجماع وسیعی درباره اهمیت نهادها و حکمرانی به وجود آمده است، پرفایده است که دقت کنیم از این دسته کارهای تجربی چه درس هایی می توان برای بانک جهانی گرفت.

پس با بررسی دهه گذشته یا عقب تر از آن چه چیزهایی آموخته ایم که برای سیاست گذاران می تواند مفید باشد؟ پاسخ من به این پرسش را می توان در شش محور زیر خلاصه کرد.

۱) نهادها اهمیت دارند.

نهادهای یک کشور می توانند انگیزه هایی برای سرمایه گذاری و جذب فناوری به وجود آورند، به کسب و کارها انگیزه دهند تا اقدام به سرمایه گذاری کنند و فرصت انباشت سرمایه انسانی برای کارگران ایجاد کنند که همه این ها رشد اقتصادی را بالا می برد. یا برعکس نهادها می توانند چنین فعالیت هایی را سرکوب کرده و اقتصاد را به رکود و زوال بکشانند. نهادها می توانند انگیزه هایی در سیاست مداران به وجود آورند تا به سمت خلق محیط مساعد رشد حرکت کنند یا بر عکس باعث تشویق فعالیت های رانت جویی، فساد و تعقیب لجام گسیخته نفع شخصی شوند که هزینه سنگینی بر دوش بقیه جامعه می گذارد.

در حالی که شواهد نسبتا قوی وجود دارد که خوشه گسترده نهادها- شامل جنبه های اقتصادی، سیاسی و حقوقی- برای توسعه اقتصادی بلندمدت ضروری هستند، ما باید محتاط باشیم و تایید کنیم که هنوز در آغاز فرآیند درکی هستیم که چگونه جنبه های معین نهادها دقیقا بر برون دادهای اقتصادی تاثیر می گذارند. برای مثال این اطمینان نسبی بدست آمده است که کره جنوبی امروز، بسیار ثروتمندتر از کره شمالی است؛ چون دو کشور مسیرهای نهادی واگرایی داشتند (و البته نهادها در کره جنوبی مساعد رشد بودند). اما ما نمی دانیم که آیا این اتفاق عمدتا به خاطر وجود نهادهای اقتصادی کره جنوبی بود که از حقوق مالکیت حمایت کردند، به دلیل نهادهای آموزشی بهتر آن، به دلیل ظرفیت سازی بیشتر دولت در ارائه کالاهای عمومی اساسی، به دلیل توسعه مالی بیشتر یا به دلیل نهادهای سیاسی بود که کره جنوبی پس از جدا شدن از کره شمالی به تدریج توسعه و تکامل داد.

۲) هیچ نسخه و برنامه کلی برای بهبود نهادها وجود ندارد.

صدور نهادهای اقتصادی مناسب به همان اندازه صدور دموکراسی ناامیدکننده است. اصلاح نهادی برای بسیاری از جوامع ضروری است تا توانمندی ها برای رشد اقتصادی را آزاد کرده و چنین اتفاقی می افتد همان طورکه نمونه های موفقیت آمیز اصلاحات نهادی از کره جنوبی گرفته تا بوتسوانا نشان می دهد؛ اما چنین اصلاحاتی باید نیروهای محرکه داخلی داشته باشند و این که چه نوع اصلاحات موفقیت آمیز خواهد بود از کشوری به کشور دیگر فرق خواهد کرد.

از هر چیزی مهم تر این که تجربه کره جنوبی و بوتسوانا دو ویژگی مهم اصلاحات موفقیت آمیز را برجسته می سازد که ما باید در ذهن داشته باشیم؛ نخست اینکه تاریخ و پیشینه یک کشور، سرنوشت آینده اش را تماما تعیین نمی کند. کشورها می توانند به روش های مختلف تغییر کنند و چنین تغییری است که به ما امید می دهد توسعه اقتصادی در این قرن بسیار گسترده تر از قرن گذشته خواهد بود. ما نسخه ای برای تغییر نهادی موفقیت آمیز نداریم؛ اما این اندیشه که نهادها را می توان تغییر داد باید بخش مهمی از رویکرد ما به اقتصادهای کمتر توسعه یافته باشد و باید به ما امید درباره آینده بدهد. دوم اینکه اصلاحات و توسعه یافتن متعاقب نهادها باید اغلب بر پویایی های درونی متکی باشد. در کره جنوبی و بوتسوانا و در سایر موارد، مسیر بهبودهای نهادی بدون مشارکت و پشتیبانی جامعه آنها امکان پذیر نبوده است. اگر چه مواردی از قبیل آلمان و ژاپن پس از جنگ جهانی دوم وجود دارد که مداخله خارجی، نقش مهمی در توسعه متعاقب نهادها ایفا کرده است، اما اینها استثنا هستند و نه قاعده. بهترین امید ما برای بهبود نهادی بر پویایی های درونی قرار داشته و باید جهد کنیم تا درک کنیم چه چیزهایی پویایی های درونی مثبت را به وجود می آورند به جای اینکه نسخه هایی برای بهبود نهادی کلی ارائه دهیم.

۳) از اشکالات و ایرادات اصلاح سیاستی آگاه بوده و محدودیت های اقتصاد سیاسی را تشخیص دهید

در حالی که اصلاح نهادی کلی، خارج از توانایی مداخله بین المللی است، اقتصاددانان بانک جهانی، مثل سایر عاملان سیاستی بین المللی، می توانند اصلاح سیاست ها را در عرصه های گوناگون تشویق کنند. چنین اصلاح سیاستی یک بخش مهم از مأموریت بانک جهانی است. و درعین حال، تشخیص اینکه اصلاح سیاست ها با اشکالات جدی همراه می شود بسیار مهم است.

برای درک این اشکالات، توجه داشته باشید که اصلاحات سیاستی به طور کلی لازم است، نه به این دلیل که دولت ها اصول اولیه اقتصادی را درک نمی کنند. برای مثال معدود سیاستمدارانی تاکنون فکر کرده اند که تورم افسار گسیخته برای رشد اقتصادی خوب است. تورم افسارگسیخته اغلب از تعادل هایی ناشی می گردد که سیاستمداران، انگیزه های نادرستی داشته و باید به کسری بودجه و تورم متکی شوند تا حمایت حزبی را بخرند یا خودشان را ثروتمند سازند. بنابراین، سیاست ها ریشه هایی در مسائل اقتصاد سیاسی آن جامعه دارند. این مسائل عبارتند از قید و بندهای ضعیف بر سیاستمداران که تعقیب سیاست هایی جهت ثروت اندوزی شخصی را برایشان ممکن می سازد، محیط های سیاسی که به سیاستمداران امکان می دهد یا حتی لازم می سازد تا از سیاست های حامی پروری و خوش خدمتی به موکلان قدرتمند استفاده کنند تا در قدرت باقی بمانند، و نهادهای سیاسی که انگیزه لازم به سیاستمداران نمی دهد تا در تولید کالاهای عمومی برای اکثریت جمعیت سرمایه گذاری کنند. این مسائل اقتصاد سیاسی یکشبه حل نخواهد شد. هر اصلاح سیاستی باید به این مسائل توجه کرده و انگیزه های به وجود آورنده این مسائل را دور اندازد. استقلال بانک مرکزی در آفریقا یا در سایر جوامع که ضعف نهادی دارند اغلب ناموفق خواهد بود چون عوامل اقتصاد سیاسی که به سیاست های اختلال زا منجر می شوند هنوز حضور دارند.

آن نوع اصلاح سیاست ها که به بستر اقتصاد سیاسی اعتنا نمی کند نیز به الگوی الا کلنگی مشخصی منجر می شود که اختلالات سیاستی جدید ظاهر می شوند و اصلاحاتی که انجام می شود را خنثی می کنند. اگر یک حزب سیاسی مجبور می شود اعتبار ارزان به گروه های قدرتمند سیاسی بدهد تا حمایت آنها را خریداری کرده و در قدرت باقی بماند، تحمیل استقلال بانک مرکزی اغلب باعث استفاده از سایر وسایل جهت خرید همان حمایت می شود. اثر الا کلنگی به این معنا نیست که اصلاح سیاستی ناممکن بوده یا همیشه بی فایده است. بلکه دلالت دارد که اصلاح سیاستی، بدون درک این که چرا سیاست ها در وهله نخست اختلال زا هستند و محدودیت های اقتصاد سیاسی چیستند، احتمالاً شکست می خورد یا حتی ناکارایی های بیشتری به بار می آورد. بنابراین نخستین گام در هر فرایند اصلاح سیاستی، باید درک سالمی از علل اجرای سیاست های اختلال زا در وهله نخست باشد.

۴) خودداری از اجرای سیاست هایی که هواداران سیاسی جدید و بالقوه خطرناک ایجاد خواهد کرد.

هر سیاست مداخله گرایانه دولتی، برندگان و بازندگانی به وجود می آورد. برندگان نه فقط نفع اقتصادی می برند بلکه قدرت سیاسی نیز پیدا می کنند. این گروه های قدرتمند سیاسی سپس می توانند مانعی علیه پیشرفت و ترقی بیشتر شوند. تجربه جانشینی واردات این را به خوبی نشان می دهد که از گروه های صنعتی نوپا در بسیاری کشورهای در حال توسعه حمایت کردند. در اکثر موارد، این غول های صنعتی یارانه ای، کاملا ناکارا بودند و مانعی عظیم برای اصلاحات بیشتر شدند.

سازمان های بین المللی هنوز در انواع برنامه هایی درگیر هستند که به انتخاب برندگان می انجامد. این کار تا حدی اجتناب ناپذیر است چون هر پروژه منتخب به محض این که حمایت شود یا یارانه دریافت کند برخی برندگان ایجاد خواهد کرد. با این حال مهم است که دلالت های توزیعی برنامه های بین المللی را تشخیص داده و به خوبی مدیریت کنیم.

این خطر نیز هست که سازمان های بین المللی، شامل بانک جهانی، در واکنش به شکست تصورشده اجماع واشنگتنی، در سال های آینده در زمینه یارانه های گزینشی و سیاست های صنعتی درگیرتر شوند. اینجا مکان مناسبی نیست تا بحث کنیم که آیا اجماع واشنگتنی شکست خورده است یا خیر. فقط کافی است تا بگوییم اگر اجماع واشنگتنی شکست خورده است قطعا به این خاطر نبوده است که نسخه هایی از قبیل کاهش تورم و کسری بودجه و تنفیذ حقوق مالکیت، ایده های بدی بوده اند؛ اگر شکست خورده است بیشتر از هر چیز به این خاطر بوده است که توجهی به محدودیت های اقتصادی سیاسی که در ذات سیاست گذاری هستند نکرده است.نکته مهم تر این که خطر واقعی وجود دارد که دهه آینده یا در همین اثنا، شاهد سر برآوردن شکل های گوناگون سیاست های صنعتی تحت پوشش های مختلف باشیم. سیاست صنعتی تنها کاری که می کند مشکلات اقتصادسیاسی در برابر کشورهای در حال توسعه را وخیم تر می سازد. وظیفه بانک جهانی باید جلوگیری از چنین سیاست هایی باشد. سیاست صنعتی نه فقط اغلب بر پایه علم اقتصاد بد، بلکه مهم تر اینکه بر پایه علم سیاست بد است.

۵) رشد اقتصادی، بدون ارائه کالاهای عمومی دشوار یا ناممکن است

تاکید بر کاهش اندازه دولت و محدود کردن انواع مختلف دخالت دولت که اغلب به انگیزه های مختل شده در بازار و به فساد منجر می شود کاری درست است. با این حال تمرکز بر این مسائل نباید چشمان ما را بر مجموعه مهم دیگر موانع رشد اقتصادی در اقتصادهای فقیر ببندد: نبود زیرساخت ها، جاده ها، بهداشت، نهادهای آموزش ابتدایی و نظم و قانون برای شهروندان. تقریبا در همه اقتصادهای فقیر و رشد نیافته، دولت نه فقط فاسد بوده و به حمایت از گروه های خاص به زیان کل جامعه سرگرم است بلکه ناتوان از ارائه اساسی ترین کالاهای عمومی به اکثریت جمعیت است. رشد اقتصادی مدرن به پایگاه وسیعی نیاز دارد و بسیج چنین پایگاه وسیعی بدون ارائه تقریباً همگانی برخی از اساسی ترین کالاهای عمومی ناممکن است.

بانک جهانی اغلب در برنامه هایی حضور دارد که روی کالاهای عمومی سرمایه گذاری می کنند. همه این برنامه ها با حداقل هزینه انجام نشده و برخی به اتلاف منابع می انجامد. اما با این حال نباید از اهمیت کلی ارائه کالاهای عمومی غافل باشیم و این که چگونه فقدان اساسی ترین امکانات رفاهی اغلب به شکل مهم ترین محدودیت در توسعه اقتصادی عمل می کند.

۶) از باز بودن و شفافیت حمایت کنید

در حالی که سازمان های بین المللی قادر به صدور اصلاحات کلی نهادی نیستند، آنها می توانند از باز بودن و شفافیت در فرایند سیاست گذاری حمایت کنند. اکثر موارد مفسده آمیز به این خاطر اتفاق می افتد که در بیشتر کشورهای درحال توسعه سیاست ها به روش پنهانی و سری اتخاذ می گردند. علنی بودن و شفافیت مناقصات دولتی، یارانه ها، مداخلات و سیاست های مالی، باعث افشای اطلاعات به عموم می شود با این پتانسیل، که پویایی درونی به نفع اصلاحات اقتصاد سیاسی موفق به وجود می آورد. منظور این نیست که باز بودن و شفافیت، سیاست هایی هستند که بدون توجه به شرایط باید بر همه کشورها تحمیل گردند. قطعا وقتی با یک دولت ورشکسته یا با کشوری در آستانه جنگ داخلی سروکار داریم، دغدغه هایی مهم تر از تضمین باز بودن و شفافیت وجود دارند. درعین حال، سلامت بلندمدت نظام سیاسی اغلب مستلزم به اصطلاح شاقول ها و ترازهای درونی است و باز بودن و شفافیت اقتصاد بهترین روش اطمینان یافتن هستند که چنین شاقول هایی توسعه و تکامل می یابند.

منبع:

دارون عجم اوغلو مترجم: دکتر جعفر خیرخواهان

روزنامه دنیای اقتصاد